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La última edición de la Revista Española de Investigaciones Sociológicas (REIS) publica un estudio en el que la investigadora Sandra León crea un modelo para explicar las dinámicas de la negociación sobre financiación autonómica que siguen el gobierno central y las comunidades autónomas en España. SINC habla con la experta analista de las causas que producen inestabilidad en el sistema de financiación autonómica desde una perspectiva politológica.
En su investigación asegura que la inestabilidad financiera a nivel autonómico se seguirá produciendo mientras la estructura de incentivos permanezca. ¿En qué consiste el sistema de incentivos?
Por sistema de incentivos me refiero a ciertas características del diseño institucional de la descentralización en España que hacen que, tanto para el gobierno central como para los gobiernos autonómicos (dadas sus preferencias), la estrategia “óptima” a la hora de negociar sobre la financiación autonómica sea la revisión continua del modelo. Si los gobiernos autonómicos presionan al gobierno central para negociar los acuerdos de financiación, la mejor estrategia de éste último es adaptar la revisión del sistema a sus objetivos políticos. Mientras que para las CCAA, dado el interés político del gobierno central, la mejor opción es utilizar su capacidad de negociación con el ejecutivo para que el acuerdo de financiación les proporcione mayores recursos.
¿A qué se debe la inestabilidad financiera que usted describe en su estudio?
Uno de los factores que ha favorecido la inestabilidad de la financiación autonómica ha sido el continuo goteo competencial derivado de un sistema de distribución territorial del poder excesivamente abierto. Desde 2002 el sistema ha adquirido cierta estabilidad al completarse el traspaso de la Sanidad a las comunidades del territorio Insalud que prácticamente equiparó las competencias sobre el gasto entre las CCAA de vía ràpida y las de vía lenta. No obstante, las recientes reformas estatutarias aprobadas por algunas CCAA han vuelto a abrir el sistema, al generar nuevos traspasos competenciales. Si el sistema tiende más hacia la apertura que hacia la consolidación de las reformas ya realizadas, entonces es probable que el sistema de financiación siga experimentando reformas periódicas.
Su investigación introduce la perspectiva sociológica respecto a la descentralización del sistema de financiación de las CCAA, ¿qué supone esta mirada en un proceso democrático y en la financiación autonómica?
Si entendemos por proceso democrático el rendimiento de cuentas por parte de los gobiernos en las elecciones, se puede establecer cierta conexión entre el proceso democrático -entendido de esa manera- y el particular diseño de la financiación (no de su inestabilidad, sino de su diseño). Cuando el gasto de los gobiernos subnacionales (sean regiones, como en España, provincias como en Canadá o Estados como en Alemania) está fundamentalmente financiado por transferencias del gobierno central o federal, es probable que esto desemboque en un gasto excesivo por parte de los gobiernos subnacionales. Esto se debe a que en sus decisiones sobre el gasto no integran los costes de tener que pedir impuestos a la ciudadanía para financiarlos, lo que puede desembocar en déficit presupuestario y aumento de la deuda. Desde esta perspectiva, sí que se puede producir un debilitamiento del control democrático, pues los gobiernos subnacionales sólo rinden cuentas ante su electorado respecto a sus responsabilidades sobre el gasto, y no respecto a las políticas impositivas que diseña el gobierno central para financiarlo.
¿En qué consiste la ‘teoría de juegos’ a la que se refiere su trabajo con respecto al comportamiento estratégico del gobierno central y los autonómicos?
La teoría de juegos analiza el comportamiento estratégico de los actores y utiliza modelos para estudiar las interacciones entre éstos. Los modelos consisten en estructuras formalizadas de incentivos y se conocen como juegos. Los juegos se caracterizan por tener un conjunto de jugadores, un conjunto de movimientos o estrategias disponible para esos jugadores y un conjunto de pagos o recompensas para cada combinación de estrategias. En mi investigación, la negociación del sistema de financiación autonómica es representada mediante un juego, donde gobierno central y gobiernos autonómicos son los actores y cada uno de ellos tiene un conjunto de estrategias durante la negociación. Parte de mi explicación trata el por qué eligen una estrategia y no otra para negociar.
En las negociaciones bilaterales con las CCAA ¿qué medidas previas se deben adoptar para que el gobierno central no pierda su fortaleza?
De acuerdo con la formalización de la negociación sobre financiación autonómica que utilizo en mi investigación, el gobierno central es representado como un jugador que no puede comprometerse a diseñar el modelo de financiación de acuerdo a criterios de naturaleza técnica y sin tener en cuenta las características políticas de las CCAA. La relación de fuerzas entre gobierno central y gobiernos autonómicos sería distinta en un contexto de negociación diferente al actual. Por ejemplo, uno donde el peso de la multilateralidad fuera mayor o donde el Senado tuviera un papel más relevante.
Si el reparto de financiación “es arbitrario” como dice su investigación ¿cómo se evitan las desigualdades en la distribución de los recursos?
El nuevo sistema de financiación autonómica aprobado este año ha conseguido reducir las desigualdades en la financiación por habitante entre las CCAA de Régimen Común. No obstante, las principales desigualdades siguen existiendo, pues provienen de las diferencias entre las comunidades de Régimen Común y las de Régimen Foral (País Vasco y Navarra).
La financiación por transferencias del gobierno central aumenta el desequilibrio, según el estudio. ¿De qué manera se podrían limitar?
Uno de los argumentos que proporciono en mi investigación para explicar las continuas demandas autonómicas para cambiar el modelo de financiación tiene que ver con el peso de las transferencias intergubernamentales en el total de la financiación de las CCAA. Al ser tan dependientes de las transferencias de la Administración central, los gobiernos autonómicos centran sus expectativas sobre nuevos ingresos en un aumento de las transferencias y no en un aumento de los ingresos a través de impuestos propios o cedidos.
El nuevo sistema de financiación aumenta la corresponsabilidad fiscal de las CCAA y esto puede contribuir a modificar parcialmente la estructura de incentivos que permanece en el contexto actual. En definitiva, un aumento de la descentralización fiscal puede disminuir las presiones para la continua revisión de la financiación que tienen su origen en la excesiva dependencia de las haciendas autonómicas de las transferencias del gobierno central.
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